EU Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika

Für die Europäische Union ist der afrikanische Kontinent von strategischer Bedeutung. Afrika und Europa sind unmittelbare Nachbarn, die durch eine gemeinsame Geschichte verbunden sind, durch Kolonisierung und wirtschaftliche Ausbeutung, aber auch durch einen starken kulturellen Austausch gekennzeichnet ist. Heute teilen beide Regionen gemeinsame Werte und Interessen, ihre Zusammenarbeit war allerdings bislang nicht immer konfliktfrei. Die EU preist sich als „größter Geber“ Afrikas, ist aber über die Handelspolitik bislang auch ein großer Profiteur. Die Entwicklungszusammenarbeit (ODA) der EU mit Afrika kann deswegen nur im Zusammenhang mit der Handels-, Investitions- und Sicherheitspolitik der EU betrachtet werden.

Zuständigkeiten bei der EU und Finanzierung

In der wirtschaftlichen und Entwicklungszusammenarbeit innerhalb der Kommission ist die Zuständigkeit auf verschiedene Akteure verteilt. Die Generaldirektion für internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (DG DEVCO) ist für die Formulierung der gesamten internationalen Kooperations- und Entwicklungspolitik der EU zuständig und deckt die Zusammenarbeit mit Afrika südlich der Sahara, Asien und dem Pazifik sowie Lateinamerika und der Karibik ab. Die Beziehungen zu den nordafrikanischen Ländern werden über die Generaldirektion Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungsverhandlungen (DG NEAR) abgewickelt. Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) wiederum koordiniert die Außenpolitik der EU, beteiligt sich an der Programmierung der Zusammenarbeit und verwaltet die EU-Delegationen. Daneben koordiniert die Generaldirektion für europäische Katastrophenschutzmaßnahmen und humanitäre Hilfe (DG ECHO) die europäische Nothilfe.

Rechnet man zu den EZ Beiträgen der EU-Institutionen die bilateralen Beiträge der Mitgliedstaaten der EU hinzu, ist die EU der größte „Geber“ Afrikas. Für die Zusammenarbeit mit den ehemaligen Kolonien aus Afrika, der Karibik und dem Pazifik, den sogenannten AKP-Staaten, wurde mit dem Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) ein eigenes Instrument geschaffen, das mit 30,5 Mrd. Euro (für 2014-2020) das umfassendste aller Finanzierungsinstrumente ist. Diese Gelder waren bislang nicht Teil des EU-Haushaltes, sondern wurden aus freiwilligen Beiträgen der Mitgliedsstaaten bestritten. Rechtliche Grundlage waren seit Bestehen des EEF die verschiedenen Abkommen mit den AKP-Staaten, gegenwärtig das Cotonou-Abkommen, das 2020 ausläuft. Hier werden Maßnahmen zur Förderung der wirtschaftlichen, sozialen und menschlichen Entwicklung sowie der regionalen Zusammenarbeit unterstützt. Mehr als 80 % der Mittel aus dem EEF gingen in der Vergangenheit nach Afrika, wobei die Zusammenarbeit mit Südafrika über ein weiteres Entwicklungsinstrument (das Development Cooperation Instrument, DCI) abgewickelt wurde und die Zusammenarbeit mit den nordafrikanischen Staaten über das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI). Darüber hinaus gibt es im Rahmen des DCI auch thematische Schwerpunkte, u.a. das Panafrikanische Programm, sowie eine Reihe weiterer thematischer Finanzierungsinstrumente, wie das Instrument für Stabilität und Frieden, im Rahmen derer weitere Gelder in Afrika verausgabt werden. Die EU-Geberstrukturen bleiben also fragmentiert.

Neue Finanzierungsinstrumente nach 2020

Auch die Kommission hat im Zuge der Umsetzung des derzeitigen Mehrjährige Finanzrahmen (MFF) für 2014 – 2020 festgestellt, dass eine Finanzierungsarchitektur mit mehreren Instrumenten, mehreren Prioritäten, mehreren Managementstrukturen und mehreren Berichtsverfahren bei der Bewältigung neuer Herausforderungen hinderlich ist. Im Rahmen der Verhandlungen für den neuen MFF für die Zeit zwischen 2021 und 2027 hat die EU – Kommission daher vorgeschlagen, ein einheitliches Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Zusammenarbeit (NDICI) zu schaffen, das mit Haushaltsmitteln in Höhe von 89,2 Mrd. Euro ausgestattet werden soll. Um die neuen Ziele der EU Entwicklungspolitik zu erreichen, werden die entwicklungspolitischen Prioritäten der EU-Finanzplanung zukünftig im Kapitel VI „Nachbarschaft und Welt“ des MFF definiert.

Eine gemeinsame Strategie oder Agenda der EU?

Jenseits der finanziellen Unterstützung haben beide Kontinente ihre Beziehungen auf eine neue Grundlage gestellt und sind mit der Gemeinsamen Afrika-EU-Strategie (JAES), die auf dem Lissabonner Gipfel 2007 im Rahmen der politischen Dialoge zwischen der EU und Afrika verabschiedet wurde, eine strategische, transkontinentale Partnerschaft eingegangen. Mit 36 % des Handelsvolumens, 40% der ausländischen Direktinvestitionen und 54 % der ODA ist die EU als Ganzes noch immer in allen drei Bereichen der wichtigste Partner Afrikas. Das 2014 im Rahmen des DCI eingerichtete Panafrikanische Programm ist bislang eines der wichtigsten EU-Finanzinstrumente für die Umsetzung der Gemeinsamen Afrika-EU-Strategie. Es orientiert sich an den fünf Schwerpunkten der Strategie: (a) Frieden und Sicherheit, (b) Demokratie, gute Regierungsführung und Menschenrechte, (c) menschliche Entwicklung, (d) nachhaltiges und inklusives Wachstum und regionale Integration, (e) globale Aspekte.

Die entwicklungspolitische Ausrichtung des Programms ist unverkennbar. Ebenso unverkennbar sind aber auch die inhaltlichen Verschiebungen, die es insbesondere in der Nachfolge der starken Migrationsbewegungen nach 2015 gegeben hat. Der Gipfel im November 2015 in Valletta, Malta wurde nahezu vollständig dominiert von den Themen Migration und Mobilität. Hier wurde der Notfall-Treuhandfonds der Europäischen Union für Stabilität und die Bekämpfung der Ursachen der irregulären Migration und der Vertriebenen in Afrika (EUTF für Afrika) ins Leben gerufen, der seine 4,7 Mrd. Euro in weiten Teilen aus dem EEF und dem DCI bezieht. Auch die gemeinsame Mitteilung zur Neubelebung der Partnerschaft Afrika-EU, die im Mai 2017 angenommen wurde, liest sich über weite Strecken wie eine Migrationsagenda. Das 5. Gipfeltreffen zwischen der Afrikanischen Union und der EU fand unter demselben Zeichen im November 2017 in Abidjan statt. Im selben Jahr wurden 40 neue Programme in drei Regionen genehmigt, die über den EUTF finanziert werden. Die Bedenken, dass sich die Entwicklungszusammenarbeit immer stärker außen- und sicherheitspolitischen Interessen unterordnen muss, sind durchaus angebracht.

Der Privatsektor im Fokus

Auch in anderen Bereichen lässt sich eine Verschiebung der Schwerpunkte weg von traditionellen Bereichen der Entwicklungszusammenarbeit feststellen: Ein weiterer wichtiger Schwerpunkt der gemeinsamen Mitteilung vom Mai 2017 greift die hohe Jugendarbeitslosigkeit in Afrika auf und zielt auf neue Jobs und bessere Ausbildung. Hinter diesem wichtigen Ziel verbirgt sich der über die Jahre immer stärker gewachsene Fokus auf den Privatsektor, der mit hohen Investitionen die Grundlage für die Erreichung des Ziels legen soll. Das ist wichtig, denn mehr als 90 % der Arbeitsplätze in den Entwicklungsländern werden vom Privatsektor bereitgestellt. Um private Investitionen zu stärken, wurde eine europäische Investitionsoffensive (der External Investment Plan, EIP) gestartet, dessen Umsetzung ebenfalls mit einem Fonds, dem Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (EFSD), unterstützt wird. Bis zum Jahr 2020 sollten mit einem Betrag von bis zu 4,1 Mrd. Euro aus dem EU-Haushalt und dem EEF private Investitionen in Höhe von rund 44 Mrd. Euro mobilisiert werden. Diese Mobilisierung zusätzlicher privater Investitionen durch öffentliche Mittel wird auch als Blending bezeichnet. Untersuchungen haben die Grenzen dieses Ansatzes insbesondere in ärmeren Ländern gezeigt.

In der Vergangenheit konnte der private Sektor nicht immer die hohen Erwartungen erfüllen, die an ihn gestellt wurden – weder quantitativ von qualitativ. Investitionen der Privatwirtschaft gehen oft in Sektoren, deren Effekte für den lokalen Arbeitsmarkt eher bescheiden sind. Auch in der Landwirtschaft, von der ein Großteil der Armen abhängig ist, werden oft industrielle Großkonzerne unterstützt, die sich so lukrative Märkte in Afrika sichern können, umgekehrt aber wenige und/oder unattraktive Arbeitsplätze schaffen. Wenn es hingegen gelingt Investitionen in die kleinbäuerliche Landwirtschaft zu stärken und eine heimische Weiterverarbeitungsindustrie aufzubauen, so dass lokale Wertschöpfungsketten entstehen, können durchaus strukturelle Ursachen des Hungers angegangen werden. Wichtig ist auch, dass die Ziele der gemeinsamen Mitteilung, Maßnahmen ökologischer Nachhaltigkeit (wie Emissionsreduzierungen) und die Schaffung guter Arbeitsbedingungen und unternehmerischer Verantwortung in das Konzept privatwirtschaftlicher Förderung mit Leben gefüllt und konsequent umgesetzt werden. Nur dann wird sich das Ergebnis am Ende mit den Erwartungen messen lassen können.

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